En este artículo explico los límites de la presunción de veracidad de los agentes de la autoridad, dado que la declaración de los agentes tiene una serie de límites que han recogido las leyes y diversas sentencias.

Índice

1. Análisis legal

2. Los límites de la presunción de veracidad de los agentes de la autoridad

2.1 La presunción de veracidad solo afecta a los elementos objetivos (STSJ de Castilla y León 1436/2024 de 27 de noviembre)

2.2 La denuncia del agente debe de basarse en una ley y no en un reglamento (SJCA nº 3 de Toledo 80/2022 de 12 de abril)

2.3 La denuncia del agente debe de coincidir con la descripción de la infracción marcada en la ley (SJCA nº 2 de Palma de Mallorca 278/2023 de 9 de mayo)

2.4 No debe de haber dudas de que el agente ha podido observar lo que describe en la denuncia (SJCA nº 2 de Badajoz 104/2025 de 4 de noviembre y (SJCA nº 1 de Toledo 269/2021 de 4 de octubre)

2.5 El agente debe ratificarse en el procedimiento administrativo sancionador si así se solicita en el recurso (SJCA nº 9 de Barcelona 54/2027 de 27 febrero)

2.6 La presunción de veracidad admite prueba en contrario (SJCA nº 2 de Palma de Mallorca 278/2023 de 9 de mayo)

3. Conclusión a modo de resumen

4. Bibliografía

1. Análisis legal

La presunción de veracidad de los agentes de la autoridad se recoge en el artículo 77.5 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, donde se indica que “Los documentos formalizados por los funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad y en los que, observándose los requisitos legales correspondientes se recojan los hechos constatados por aquéllos harán prueba de éstos salvo que se acredite lo contrario”.

Asimismo, el artículo 52 de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana añade que “En los procedimientos sancionadores que se instruyan en las materias objeto de esta Ley, las denuncias, atestados o actas formulados por los agentes de la autoridad en ejercicio de sus funciones que hubiesen presenciado los hechos, previa ratificación en el caso de haber sido negados por los denunciados, constituirán base suficiente para adoptar la resolución que proceda, salvo prueba en contrario y sin perjuicio de que aquéllos deban aportar al expediente todos los elementos probatorios disponibles”.

Por lo tanto, se puede observar que la presunción de veracidad se aplica en el derecho administrativo, con independencia de que la sanción sea o no de la Ley de Seguridad Ciudadana, pero admite prueba en contrario. No obstante, el mayor problema es que muchas veces la declaración es un uno contra uno donde el ciudadano tiene las de perder, pero incluso en estos casos la presunción de veracidad de tiene sus límites, como así han recogido diversas sentencias que veremos a continuación.

2. Los límites de la presunción de veracidad de los agentes de la autoridad

2.1 La presunción de veracidad solo afecta a los elementos objetivos (STSJ de Castilla y León 1436/2024 de 27 de noviembre)

El primer límite es que la presunción de veracidad solo alcanza a los elementos objetivos, es decir, aquellos que ha podido percibir el agente, a diferencia de los elementos subjetivos, que son especulaciones.

En esta sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, el conductor del vehículo presuntamente infringió la Ley de Caza de Castilla y León, sin embargo el Tribunal da la razón al recurrente a pesar de la versión de la Guardia Civil, en base a que “De todo lo expuesto resulta que el rifle no se encontraba en condiciones de ser utilizado en el momento que reseñan los Agentes en su denuncia, al encontrarse en la parte no accesible del vehículo, perfectamente enfundado y sin el cerrojo ni balas en su interior, lo que hacía imposible su uso inmediato para la caza, pues sin el cerrojo colocado en el rifle, éste no tiene capacidad de accionar. Por ello no cabe incardinar los hechos objeto de denuncia en ninguna de las infracciones tipificadas en los nº 6, 16 y 37 del antes citado artículo 75 de la Ley 4/1996, de 12 de julio, de Caza, de Castilla y León”.

Es decir, tal y como explica el Tribunal en relación a la presunción de veracidad, “es verdad que los hechos constatados por los Agentes de la Autoridad que se formalicen en documento público tienen el valor probatorio que se les reconoce en el artículo 77.5 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, al igual que lo establece el artículo 82.5 de la Ley 4/1996, pero no lo es menos que entre esos hechos hay algunos que son claramente objetivos-por ejemplo si alguien está disparando, si se lleva o no el arma enfundada o si un precinto se ha colocado en debida forma– y otros que no lo son tanto, o que al menos tienen un componente de apreciación subjetiva, como por ejemplo podría suceder con la intención de proceder al ejercicio de la caza”, añadiendo a continuación que “Solo los primeros, esto es, los hechos claramente objetivos son los que gozan de la presunción de veracidad a la que se refieren los artículos citados, presunción que además admite, sin ningún género de dudas, prueba en contrario”.

Por lo tanto, hay que distinguir los elementos objetivos que ha podido percibir el agente por ejemplo ver si alguien está disparando, si el arma esta enfundada, o si le ha pillado cazando, de los elementos subjetivos, que son las especulaciones del agente en base a lo que perciben sus sentidos, pero que no dejan de ser especulaciones, en este caso el agente vio un rifle enfundado en la en la parte no accesible del vehículo, que es un elemento objetivo, y de ahí se montó una especulación, que es que tenía intención de cazar.

Esta distinción entre elementos objetivos y subjetivos puede aplicarse a otra clase de multas que no sean de caza e incluso puede utilizarse en derecho penal, aunque no exista una presunción de veracidad como tal, por poner un ejemplo, supongamos que unos agentes ven a una persona borracha dentro de un coche con el motor apagado y le ponen una multa por alcoholemia, es posible que esa persona haya conducido, pero es una especulación de los agentes, dado que lo que han visito es una persona borracha dentro de un coche con el motor apagado, que es el elemento objetivo.

https://www.poderjudicial.es/search/AN/openDocument/cd58b75597a8f943a0a8778d75e36f0d/20250130

2.2 La denuncia del agente debe de basarse en una ley y no en un reglamento (SJCA nº 3 de Toledo 80/2022 de 12 de abril)

El segundo límite es que la denuncia del agente debe de basarse en una ley y no en un reglamento, por lo que es importante revisar este punto en la denuncia.

Un ejemplo de lo expuesto lo encontramos en la sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 3 de Toledo 80/2022 de 12 de abril, relativo a una conducción utilizando el móvil.

En dicha sentencia se explica que ““La propia garantía de motivación y del principio de legalidad requiere que la expresión no lo sea como mera formalidad, sino que se comunique al denunciado para que instrumente su actuación, la Resolución Administrativa sancionadora no ha de citar la norma de naturaleza reglamentaria supuestamente infringida, sino que debe hacer expresión de la norma de rango legal que contenga la tipificación de los hechos probados.

En el presente caso examinado el Expediente administrativo, se constata que ciertamente la Resolución sancionadora al describir el hecho denunciado refiere la fecha en que supuestamente acaeció el mismo, el 2 de Julio de 2020, más no la hora ni el lugar, lo que sin duda es una irregularidad, si bien es cierto que tales datos no eran desconocidos por la hoy recurrente pues en la Propuesta de Resolución que se le notificó constaba el lugar, y en el boletín de denuncia que también le fue notificado se reflejan todas esas menciones, lugar, fecha y hora de los hechos, por lo que tal omisión en la Resolución sancionadora se considera no le irroga indefensión de tipo alguno, por haber sido perfecta conocedora de los hechos que se le atribuían y sus circunstancias.

Ahora bien en el Boletín de denuncia, como se ha señalado, se hace constar como precepto infringido el Artículo 18. 2 del Reglamento de Circulación, lo que asimismo reitera tanto la Propuesta de Resolución como la Resolución Sancionadora, más ello ya se ha señalado no supone el respeto del principio de tipicidad y legalidad al que se ha aludido, consagrado en el Artículo 25. 1 de la Constitución, pues debe consignarse el precepto con rango de Ley que contempla la infracción, en el que queda tipificada la supuesta infracción que se sanciona.

La Resolución impugnada, copiando lo señalado en la Propuesta de Resolución, a los efectos que nos ocupan se limita a citar el precepto del Reglamento de Circulación antes señalado, y a » declarar que los hechos arriba expuestos son constitutivos de una infracción tipificada en el Artículo 75 , 76 o 77 del RD 6/2015 de 30 de Octubre por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Tráfico, Circulación de Vehículos a motor y Seguridad Vial», artículos que ciertamente tipifican las infracciones en materia de tráfico, refiriéndose respectivamente a las leves, graves, y muy graves, pero cuya mención genérica no se entiende que cumpla con el principio de legalidad sancionadora que se examina, al no concretar en qué precepto concreto resulta encuadrable la conducta de la demandante.

Así pues, a criterio de esta Juzgadora no puede concluirse que haya sido respetado el principio de legalidad en relación a la tipificación de la infracción por la que resulta sancionada la demandante, considerándose insuficiente la mención genérica realizada a los preceptos antes indicados, pues se reitera el principio de legalidad sancionadora, exige que la Resolución que pone fin al procedimiento sancionador haga expresión de la norma de rango legal que contenga la tipificación de los hechos probados, no bastando la simple enumeración de todos los artículos en los que se relacionan y tipifican las conductas que suponen infracción administrativa en materia de tráfico, considerando en consecuencia que la Resolución impugnada no resulta ajustada a derecho.

Lo anterior supone la estimación del recurso administrativo formulado”.

https://www.poderjudicial.es/search/AN/openDocument/6d255d7ba8aa00faa0a8778d75e36f0d/20230301

2.3 La denuncia del agente debe de coincidir con la descripción de la infracción marcada en la ley (SJCA nº 2 de Palma de Mallorca 278/2023 de 9 de mayo)

Este límite es un añadido del anterior, y quiere decir que la denuncia del agente no solo debe basarme en una ley, sino también coincidir con la descripción de la infracción marcada en la ley.

Un ejemplo muy claro de ello lo encontramos en esta sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo de Palma de Mallorca, relativo a una multa por tenencia de drogas en vía pública.

El artículo 36.16 de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana, exige que la droga se encuentre en “en lugares, vías, establecimientos públicos o transportes colectivos”.

Esta sentencia da la razón al recurrente debido que “Del atestado policial se deduce que el lugar donde se aprendieron las sustancias es un domicilio particular, de tal manera la tenencia de plantas de marihuana, no destinada al tráfico es una conducta atípica, dado que el artículo 36. 16 sólo castiga el consumo o tenencia de determinadas sustancias en lugares, establecimientos públicos o transportes colectivos”. Es decir, la ley habla de lugares públicos, pero aquí estamos en un domicilio privado.

https://www.poderjudicial.es/search/AN/openDocument/23aaa181778bd9e3/20200618

2.4 No debe de haber dudas de que el agente ha podido observar lo que describe en la denuncia (SJCA nº 2 de Badajoz 104/2025 de 4 de noviembre y (SJCA nº 1 de Toledo 269/2021 de 4 de octubre)

La denuncia del agente debe de basarse en la ley, debe de coincidir con la descripción de la infracción marcada en la ley y además no debe de haber dudas de que el agente ha podido observar lo que describe en la denuncia. A continuación, voy a poner un par de ejemplos de este último límite.

El primero lo encontramos en la sentencia del Juzgado Contencioso nº 2 de Badajoz 104/2025 de 4 de noviembre. El artículo 76 f) de la de la Ley de Seguridad Vial establece como infracción grave “f) Conducir utilizando cualquier tipo de casco de audio o auricular conectado a aparatos receptores o reproductores de sonido u otros dispositivos que disminuyan la atención permanente a la conducción”. En ese caso hubo una multa por conducir utilizando cascos o auriculares conectados a aparatos receptores o reproductores de sonido, pero surge la duda de como el agente ha podido saber que el auricular estaba conectado.

En la sentencia se explica que ““El examen del expediente administrativo acredita que el día 28 de mayo de 2025 D. Mario fue denunciado por Agentes de la Guardia Civil por «conducir utilizando cascos o auriculares conectados a aparatos receptores o reproductores de sonido, porta un auricular en la oreja derecha».

La infracción que se atribuye al Sr. Mario es la prevista en el artículo 18.2 del Reglamento General de Circulación, el cual prohíbe conducir utilizando cascos o auriculares conectados a aparatos receptores o reproductores de sonido. Como quiera que no se ha acreditado que el auricular estuviera conectado a algún dispositivo receptor o reproductor de sonido, no concurren los requisitos del tipo infractor, tal y como defiende la parte demandante.

Ni la denuncia, ni la ratificación del agente denunciante que obra al expediente administrativo, aclaran este extremo, por lo que, ante la falta de pruebas sobre la concurrencia del requisito necesario previsto en el artículo18.2 citado, procede la estimación de la demanda y la consiguiente revocación de la resolución recurrida, que se acuerda dejar sin efecto por no ser conforme a derecho”.

Otro ejemplo lo encontramos en la sentencia del Juzgado Contencioso Administrativo nº 1 de Toledo 269/2021 de 4 de octubre, donde surgieron dudas de si el agente pudo ver a conductor utilizando el móvil porque los cristales del vehículo son tintados.

El recurrente alegó que “es imposible que se tuviera conocimiento de los hechos por el agente en la medida en que los cristales del vehículo son tintados”, y el Juzgado le dio la razón, por los siguientes motivos:

“3.3º.-Sobre la imposibilidad de la prueba. En este sentido sí que se va a aceptar la cuestión, no sin exponer las dudas que surgen. Así no sabemos cómo vieron al demandante manipular el móvil porque no nos lo dicen y no podemos asumir que lo vieran desde detrás del vehículo por la propia configuración de los cristales de este.

La realidad es que la presunción es iuris tantum y de no aceptar que se ponga en duda y que se proceda a una mínima explicación generaríamos indefensión a los demandantes, por lo que sin una mínima explicación sobre cómo se ha visto o del momento, supone dejar en la indefensión total convirtiendo en presunción iuris et de iure algo que es iuris tantum. Ello no obstante asumir que es bastante razonable que más de un año después el agente no pueda acordarse, cuestión distinta, pero sin ese recuerdo y ante la parquedad de la denuncia no se puede aceptar.

Por tanto debemos asumir la existencia de una duda y en caso de duda se debe proceder a actuar en favor dela no sanción en aplicación del principio in dubio pro reo. En este sentido la STS, Sala 2ª, de 11 de Abril de 2018″ El principio » in dubio pro reo «, presuponiendo la previa existencia de la presunción de inocencia, se desenvuelve en el campo de la estricta valoración de las pruebas, es decir de la apreciación de la eficacia demostrativa por el Tribunal de instancia a quien compete su valoración la conciencia para formar su convicción sobre la verdad delos hechos ( art. 741 Legislación citada LECRIM art. 741 ). Reitera la jurisprudencia que el principio informador del sistema probatorio que se acuña bajo la fórmula del » in dubio pro reo» es una máxima dirigida al órgano decisor para que atempere la valoración de la prueba a criterios favorables al acusado cuando su contenido arroje alguna duda sobre su virtualidad inculpatoria; presupone, por tanto, la existencia de actividad probatoria válida como signo incriminador, pero cuya consistencia ofrece resquicios que pueden ser decididos de forma favorable a la persona del acusado. El principio in dubio pro reo, se diferencia de la presunción de inocencia en que se dirige al Juzgador como norma de interpretación para establecer que en aquellos casos en los que a pesar de haberse realizado una actividad probatoria normal, tales pruebas dejasen duda en el ánimo del Juzgador, se incline a favor de la tesis que beneficie al acusado ( STS 45/97, de 16.1Jurisprudencia citada STS, Sala de lo Penal, Sección 1 ª, 16-01-1997 (rec. 406/1996) ).

Es plenamente aplicable al derecho administrativo sancionador, y con él a la revisión contencioso administrativa, tal y como declara de manera expresa la STS, sala 3ª, secc. 3ª, de 22 de Mayo de 2017”.

https://www.poderjudicial.es/search/AN/openDocument/8e99dc0e568826a0a0a8778d75e36f0d/20260108

https://www.poderjudicial.es/search/AN/openDocument/721f2b48529690f6/20220201

2.5 El agente debe ratificarse en el procedimiento administrativo sancionador si así se solicita en el recurso (SJCA nº 9 de Barcelona 54/2027 de 27 febrero)

Otro límite de la presunción de veracidad es que el agente debe de ratificarse en el procedimiento administrativo sancionador si así se solicita en el recurso, este el supuesto que explica la sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 9 de Barcelona 54/2017 de 27 de febrero. No obstante, hay que aclarar que este supuesto es como jugar a la lotería dado que en muchas ocasiones los agentes sí se ratifican.

En la sentencia se explica que “En el presente caso, la Administración en vía administrativo no ha contestado respecto a las alegaciones y las pruebas propuestas por la actora en su escrito de alegaciones (que no consta en el expediente administrativo y que fue aportado por la actora en el acto de la vista), y en el acto del juicio (es decir, fuera del procedimiento sancionador administrativo) compareció el agente denunciante quien a preguntas de la actora no supo dar razón ni del color ni marca del vehículo infractor. Por lo que no puede considerarse válida la ratificación del agente, en cuanto que se da fuera del procedimiento sancionador administrativo y no ha podido ratificar cada uno de los elementos de la denuncia. En estas condiciones consideramos que, efectivamente, se ha producido indefensión en el sancionado y se ha de concluir que los actos son nulos y estimar el presente recurso contencioso- administrativo”

https://www.poderjudicial.es/search/AN/openDocument/807b39504aa89d85/20170719

2.6 La presunción de veracidad admite prueba en contrario (SJCA nº 2 de Palma de Mallorca 278/2023 de 9 de mayo)

El último supuesto que explica en el artículo es el límite más genérico, y es que la presunción de veracidad admite prueba en contrario. Esto ya lo recoge el artículo 77.5 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, donde se expone que “Los documentos formalizados por los funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad y en los que, observándose los requisitos legales correspondientes se recojan los hechos constatados por aquéllos harán prueba de éstos salvo que se acredite lo contrario” y el artículo 52 de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana que añade que “En los procedimientos sancionadores que se instruyan en las materias objeto de esta Ley, las denuncias, atestados o actas formulados por los agentes de la autoridad en ejercicio de sus funciones que hubiesen presenciado los hechos, previa ratificación en el caso de haber sido negados por los denunciados, constituirán base suficiente para adoptar la resolución que proceda, salvo prueba en contrario y sin perjuicio de que aquéllos deban aportar al expediente todos los elementos probatorios disponibles”.

Un ejemplo claro de lo expuesto lo encontramos en la sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 2 de Palma de Mallorca 278/2023 de 9 de mayo, donde había dos testigos que contradecían la versión del agente. 

Tal y como relata la sentencia, “La cuestión nuclear, a que se reduce la controversia, es si el recurrente realizó los hechos que son objeto de denuncia: conducir utilizando manualmente el teléfono móvil.

La Administración argumenta que los hechos quedan acreditados por la presunción de veracidad del artículo77 de la Ley 39/15, pero dicha presunción es iuris tantum de modo que admite prueba en contrario que la desvirtúe. Tal es el caso en que los testigos aportados al procedimiento, de manera coherente y congruente, negaron los hechos.

D. Pedro Antonio iba en el coche con el recurrente y explicó que estaban utilizando el móvil, pero no el conductor sino el copiloto, D. Alejandro, que reiteró estos mismos hechos, del mismo modo que D. Alonso. Todos ellos aseguraron que el copiloto era quien manejaba el teléfono móvil sin que en ningún momento lo manejase el conductor.

De este modo, sólo procede la estimación de la demanda”.

https://www.poderjudicial.es/search/AN/openDocument/ae6486dfcc6e0f7ea0a8778d75e36f0d/20230613

3. Conclusión a modo de resumen

Por lo que se ha podido observar a lo largo del artículo, la presunción de veracidad de los agentes de la autoridad no es absoluta, dado que solo afecta los elementos objetivos, es decir lo que ha podido observar el agente dejando a un lado las especulaciones, la denuncia debe de basarse en una ley y no en un reglamento, debe de coincidir con la descripción de la infracción marcada en la ley, no debe de haber dudas de que el agente ha podido observar lo que describe en la denuncia, se puede pedir que el agente se ratifique en el procedimiento administrativo sancionador, y en cualquier caso la presunción de veracidad admite prueba en contrario.

4. Bibliografía

Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas

https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-10565

Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana

https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-3442

Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León 1436/2024 de 27 de noviembre

https://www.poderjudicial.es/search/AN/openDocument/cd58b75597a8f943a0a8778d75e36f0d/20250130

Sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 3 de Toledo 80/2022 de 12 de abril https://www.poderjudicial.es/search/AN/openDocument/6d255d7ba8aa00faa0a8778d75e36f0d/20230301

Sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 2 de Palma de Mallorca 278/2023 de 9 de mayo

https://www.poderjudicial.es/search/AN/openDocument/23aaa181778bd9e3/20200618Sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 2 de Badajoz 104/2025 de 4 de noviembre

https://www.poderjudicial.es/search/AN/openDocument/8e99dc0e568826a0a0a8778d75e36f0d/20260108

Sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 1 de Toledo 269/2021 de 4 de octubre

https://www.poderjudicial.es/search/AN/openDocument/721f2b48529690f6/20220201

Sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 9 de Barcelona 54/2027 de 27 febrero

https://www.poderjudicial.es/search/AN/openDocument/807b39504aa89d85/20170719

Sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 2 de Palma de Mallorca 278/2023 de 9 de mayo

https://www.poderjudicial.es/search/AN/openDocument/ae6486dfcc6e0f7ea0a8778d75e36f0d/20230613